Quindi... Naissance d'une puissance régionale sud-américaine: l'Unasur

Synopsis: Le 23 mai 2008, le traité fondateur de l'Unasur, l'Union des Nations Sud Américaines, a été signé à Brasilia par les 12 pays de l'ensemble régional sud-américain en tant que regroupement définitif pour l'Union Politique et Economique du sous-continent. Réalisé sur la base du modèle européen, cette Union fait néanmoins suite à un historique d'unification latino-américain démarré dans les années 60, très influencé par les accords avec les autres blocs économiques mondiaux. Cet historique axé jusqu'à présent sur le libre-échange franchit un pas décisif, en s'éloignant du projet nord-américain d'une Zone de Libre-Echange des Amériques (ZLEA), délaissant l'Amérique Centrale en tant que périphérie nord-américaine (CAFTA - DR), pour fonder un projet politique sud-américain, avec des ambitions dans les domaines environnementaux, culturels, socio-économiques, financiers, monétaires, énergétiques, d'infrastructures, etc.. Ce projet comprend une présidence tournante, un secrétariat permanent à Quito, en Equateur, des réunions semestrielles des Ministres des Affaires Etrangères, et la création d'un Parlement sud-américain à Cochabamba, en Bolivie. Les limites du projet se sont tout de suite fait sentir avec les dissensions internes sur l'intégration économique et sécuritaire, notamment entre le bloc "bolivarien" (ALBA) de gauche radicale, et la Colombie, seul gouvernement de droite du sous-continent (tous les autres pays étant gouvernés par des sociaux-démocrates ou des centristes). Ces lignes de démarcation idéologiques se retrouvent d'ailleurs dans les projets sous-régionaux concurrents avec des aspirations géopolitiques, géoéconomiques et géostratégiques différentes.

 

---

 

L'expérience de l'Unasur aura cela d'unique qu'elle se fera sur la base d'une union entre plusieurs blocs socio-économiques: de gauche radicale, de gauche progressiste, du centre démocrate (unissant les démocrates-chrétiens et les sociaux-démocrates) et de la droite conservatrice. A sa façon l'Unasur sera donc une innovation en matière d'intégration, car elle sera obligée de s'adapter aux nouvelles tendances politiques mondiales, de gauche radicale et du centre démocrate, tout en préservant les anciennes lignes de la droite conservatrice et de la gauche progressiste. Il s'agira de faire un mix original des thèmes de prédilection chez chacun de ces groupes: les thèmes sociaux, de répartition économique et d'indigénisme; les thèmes de bonne gouvernance, respect des contre-pouvoirs, et d'équilibre des comptes; les thèmes des réformes sur la base du progrès social; et les thèmes de sécurité et libéralisme économique. Nous sommes donc assez éloignés du consensus chrétien-démocrate à la base de la construction européenne, du consensus néo-libéral à la base de l'intégration nord-américaine, ou du consensus sécuritaire de l'Union Africaine, souhaitant dépasser les querelles ethniques et régionales, dialoguant avec toutes les formes de régimes nationaux, et prônant une démocratisation progressive du continent. L'Unasur ressemblera, à ses débuts, à une forme d'ASEAN avec un consensus mou et un respect inaliénable des Etats-Nations. L'objectif principal étant la création d'un espace de dialogue interne, permettant d'éviter les querelles qui s'extrapolent dans de cadres inter-régionaux (que ce soit lors du sommet ibéro-américain, voir billet, ou lors du 5ème Sommet UE -ALC à Lima, entre l'Union Européenne et l'Amérique Latine et les Caraïbes). Les frictions actuelles entre la Colombie, le Venezuela et l'Equateur au sujet des FARC (voir billet) auront pour résultat le refus poli du Président colombien, Alvaro Uribe, d'assumer la présidence tournante de l'Unasur, qui revient donc à la Présidente chilienne, Michelle Bachelet.

Pourtant l'historique des regroupements régionaux latino-américains, antérieurs à l'Unasur, sont très différents. Dans le contexte de libéralisation des échanges d'après guerre, l'Accord Général sur les Tarifs douanier et le Commerce (GATT) de 1948 autorisait la création d'unions douanières et de zones de libre-échange (article XXIV). C'est dans ce cadre que se sont développés la CECA (1951) et la CEE (1957), mais aussi l'ALALC en 1960, l'Association Latino-Américaine de Libre Echange (ALALE en français) regroupant sept pays à ses débuts, elle réunira les onze principaux pays de la zone en 1967. Ce bloc économique était à l'origine prévu pour permettre au système de développement prédominant en Amérique Latine depuis 1929, celui du Modèle ISI (Industrialisation par Substitution des Importations), avantageant les industries nationales, et protégeant les économies latino-américaines en favorisant les échanges internes à la zone. Le Traité fondateur de l'ALALC (Montevideo, 1960) projetait la création d'une zone de libre-échange en 12 ans, de manière progressive (élimination des tarifs, taxes, et autres restrictions), en intégrant les principes de nation la plus favorisée (MFN) et de la négociation multilatérale, grâce à un Conseil des Ministres des Affaires Etrangères, une Conférence pour le suivi des travaux, et un Comité Exécutif à Montevideo pour la mise en application du traité et des accords. Bien que le commerce régional et inter-régional ait augmenté pendant la période d'application du traité, le manque de coordination économique entre les pays membres, et les limitations de l'accord (ne s'appliquant qu'aux échanges de biens), ne permettront pas de tenir les délais fixés; ils seront d'abord étendus de 12 à 20 ans en 1969 (Protocole de Caracas), avant que l'ensemble du projet soit refondé en 1980 avec l'ALADI, l'Association Latino-Américaine d'Intégration (Montevideo, 1980). Le Comité Exécutif mis en place par l'ALALC deviendra le Secrétariat Général et un Comité des Représentants sera institué en tant que principal forum de négociation entre les pays membres, avec la possibilité de créer des organismes auxiliaires (14 ont été créés à ce jour). Contrairement à l'ALALC, aucune date limite n'est fixée, les décisions se prennent à la majorité des deux tiers (au sein du Conseil des Ministres, de la Conférence et du Comité des Représentants), un Tarif Extérieur Commun sera institué (TEC), ainsi que les coopérations renforcées ("Acuerdos de Alcance Parcial"), avec la participation d'au moins deux pays membres, ils concernent les domaines de l'éducation, de la culture et de la recherche.

En parallèle du mouvement d'intégration régionale, des processus d'intégration et des accords de libre-échange sous-régionaux seront progressivement signés (dans l'ordre, le MCCA, la CAN, Caricom, Mercosur, le Groupe des Trois, l'ALENA et l'ALBA), fragilisant ainsi la dynamique continentale au profit de la mise en place de blocs sous-régionaux. En un premier temps, la Marché Commun d'Amérique Centrale (MCCA, Managua, 1960), extrapolation commerciale de l'ODECA (projet d'intégration resté sans suite), regroupant six pays de la sous-région avec une structure peu institutionnalisée (jusqu'en 1997), cherche à harmoniser les conditions commerciales de la zone (il réussit à hauteur de 96% des échanges de marchandises), développer les projets d'infrastructures communs (vital pour des pays de cette taille, projets qui se réalisent grâce à la Banque Centre Américaine d'Intégration, la BCIE), et établir des conditions homogènes lors des négociations commerciales multilatérales. Ce regroupement a permis la signature d'accords préférentiels avec les Etats-Unis et l'UE, mais au détriment de l'intégration économique avec l'Amérique du Sud, dont le niveau des échanges commerciaux est très en deçà de ce qui était espéré (à part pour les importations de pétrole du Venezuela). Une tentative originale de relance de l'ODECA aura lieu en 1993 avec le SICA, le Système d'Intégration Centre-Américain, tentant notamment de renforcer les structures institutionnelles démocratiques et de respect des Droits de l'Homme dans la sous-région (fragilisés par plusieurs décennies de guerres civiles), les structures de sécurité pour faire face aux problèmes de violences régionales (voir billet), les structures juridiques, et la politique environnementale commune. Le Caricom, Communauté Caribéenne (Chaguaramas, 1973), fait suite à la première communauté sous-régionale des Amériques, la Fédération des Indes Occidentales (1958 - 1962), composée des colonies britanniques aux Antilles, dont l'objectif était de créer un Etat indépendant confédéral unique (le projet se désintégrera avec la prise d'indépendance de la Jamaïque puis de Trinidad & Tobago), puis au CARIFTA (1965 - 1972) l'Association de Libre Echange des Caraïbes. Le Caricom poursuit la même logique économique que le MCCA, cherchant à créer un ensemble sous-régional significatif avec 15 membres permanents et 5 membres associés, un espace économique cohérent, une position commune lors des négociations multilatérales, et la mise en place d'une vingtaine d'institutions pour la sécurité sanitaire (CEHI), alimentaire (CFC, CARDI, REPAHA, CFNI), environnementale, le suivi météorologique (CDERA, CMI, CMO), les échanges universitaires (CXC), et le développement économique et commercial (CSME, CDB, OECS).

La Communauté des Nations Andines (CAN, précédemment le Pacte Andin, signé à Cartagena de Indias, 1969) cherchera à promouvoir, dans un cadre sous-régional plus propice, car avec des nations de niveau de développement similaire (Colombie, Equateur, Pérou, Bolivie), un agenda plus ambitieux que celui du libre-échange, passant par le développement économique (croissance) et social (chômage), en vue d'une réduction des écarts de croissance entre les régions. L'inspiration de ce groupe sous-régional sera avant tout démocrate-chrétienne. D'autres pays seront des membres temporaires ou partiels de l'organisation régionale: le Chili sera un membre fondateur qui se retirera pour cause d'incompatibilité économique en 1976 (mise en place de la politique libérale des "Chicago Boys" sous le régime Pinochet), et reviendra, en tant que membre associé, en 2007 au même titre que l'Argentine, le Brésil, le Paraguay et l'Uruguay; le Venezuela sera membre de 1973 à 2006, se retirant pour cause de rapprochement du Pérou et de la Colombie des Etats-Unis; le Mexique et le Panama seront des pays observateurs. La CAN se dotera progressivement d'institutions régionales très proches de celles de l'UE: un Conseil des Chefs d'Etats, un Conseil des Ministres des Affaires Etrangères, une Commission, un Secrétariat Général, une Cour de Justice et un Parlement, en plus des organismes ad hoc de financement avec la Corporation Andine d'Investissement (CAF), monétaire avec le Fond Latino-américain de Réserves (FLAR), de santé (Hipolito Unanue), l'Université Andine (Simon Bolivar), et les conseils consultatifs sur le droit du travail et les actions entrepreneuriales. La CAN réussira la mise en oeuvre d'une zone de libre échange de marchandises dans la sous-région (avec un TEC) et d'une zone de libre circulation des personnes avec un passeport harmonisé et une politique commune de ciels ouverts.

Le Mercosur (Mercosul en portugais), marché commun du sud, a pour principal objectif de mettre en place la libre circulation des biens, des personnes et de capitaux entre ses Etats membres; son objectif secondaire est de favoriser l'intégration politique et culturelle du bloc sous-régional. Proposé lors de la réunion de ses membres fondateurs (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay) en 1985 à Foz do Iguazu, à l'initiative des présidents argentin et brésilien, Raul Alfonsin et José Sarney, le Mercosur sera créé en 1991 (Traité d'Asuncion) suite à la mise en place d'une série de protocoles d'intégration, obtenant la personnalité juridique en 1994 (Protocole d'Ouro Preto), ainsi que la mise en place d'un TEC. Par ailleurs, le Mercosur accueille dès son démarrage des Etats associés avec lesquels l'objectif est de créer une zone de libre-échange, avec la possibilité de créer des accord ponctuels (le Chili et la Bolivie sont associés dès 1996, suivi en 2003 par le Pérou, puis en 2004 par la Colombie et l'Equateur), et signe des accords de économiques avec d'autres espaces géographiques (la CAN en 2002 avec des accords économiques et politiques, et Israël en 2007, avec un accord de libre-échange). Le rôle politique du Mercosur deviendra évident à partir d'avril 1996, lors de la tentative de Coup d'Etat au Paraguay, avec une mise au point rapide et concertée au sein du Mercosur des Etats frontaliers du Paraguay, pouvant exercer une pression économique et politique sur les acteurs politiques paraguayens (le Paraguay bénéficiait déjà d'une économie très intégrée avec ses voisins, avec 25% de sa main d'oeuvre travaillant à l'extérieur), et souhaitant éviter un effet domino pouvant remettre en cause le processus de démocratisation continental de la fin des années 80. A cet effet, le Protocole d'Ushuaia de 1998 (promu par Carlos Menem et Fernando Henrique Cardoso) précisera que les institutions de tous les Etats membres et associés du Mercosur devront être démocratiques; il sera renforcé par le Protocole d'Asuncion pour les Droits de l'Homme en 2005. Par ailleurs, le Mercosur dominera les autres groupements sous-régionaux de par ses Etats membres et associés, dont le Brésil, l'Argentine et dans une moindre mesure le Chili, sont les poids lourds économiques continentaux. La relation entre le Brésil et l'Argentine, en tant que moteur de l'intégration latino-américaine peut, à juste titre, être comparée à la relation franco-allemande. Créé pendant une période de domination des idées néo-libérales, le Mercosur sera cependant progressivement réorienté vers une politique plus social-démocrate (selon le modèle latino-américain et non pas le modèle européen, nettement plus interventionniste), avec la signature de la Déclaration Sociale du Mercosur de 1998 et l'Accord Multilatéral de Sécurité Sociale de 1997 (Menem / Cardoso qui permet la négociation collective à l'échelle sous-régionale, notamment en ce qui concerne les effets sociaux des accords de libre-échange), phénomène d'autant plus visible depuis l'accession au pouvoir de Lula au Brésil et des Kirchner en Argentine (voir billet), avec la Première Conférence Régionale sur l'Emploi en avril 2004 et la mise en place en juillet 2006 d'une Stratégie pour la Croissance et l'Emploi. Les derniers développements, avec l'arrivée à la tête de l'Etat paraguayen d'un centriste (voir billet), l'adhésion en cours du Venezuela, et l'adhésion future de la Bolivie, les deux derniers avec des présidents de gauche radicale (Hugo Chavez et Evo Morales), ne devraient pas perturber l'orientation idéologique de l'organisation dominée par le Brésil et l'Argentine, mais pourraient créer des problématiques de cohésion territoriale (voir billet). La libre circulation des personnes est presque complétée dès 2002 au sein du Mercosur, mais aussi pour deux Etats associés, le Chili et la Bolivie, avec la libre résidence et le droit de travail dans toute la zone (ne restera plus qu'à limiter les procédures bureaucratiques; une mention Mercosur apparaît sur tous les passeports des ressortissants de la zone). Des projets de Mercosur Culturel, Mercosur Educatif, Réunions spécialisées sur les Coopératives, Gestion Environnementale (avec l'aide du GTZ allemand) ont aussi vu le jour entre 2006 et 2007, au même temps que l'adoption du Guarani comme lange officielle supplémentaire du Mercosur. Le groupe sous-régional a adopté une construction institutionnelle progressive, similaire à l'UE, en créant trois organes exécutifs entre 1991 et 1994, un organe parlementaire (le Parlement du Mercosur depuis 2007, remplaçant la Commission Parlementaire Conjointe, bien qu'il n'ait qu'un pouvoir consultatif et que ses représentants soient désignés par les parlements nationaux jusqu'en 2011), un organe judiciaire depuis 2004 (le Tribunal Permanent de Révision du Mercosur, TPRM), et une banque de développement (le Fond de Convergence Structurelle du Mercosur, FOCEM). Les trois branches exécutives sont le Conseil du Marché Commun (CMC) composé des Ministres des Affaires Etrangères et des Ministres de l'Economie, c'est le principal organisme décisionnel, il est assisté, entre autres, par la Commission des Représentants Permanents du Mercosur (CRPM), la Commission Sociale, le Groupe sur l'Emploi et l'Observatoire du Travail; le Groupe du Marché Commun (GMC), est chargé de l'application et du suivi des décisions du CMC; la Commission du Commerce du Mercosur (CCM) qui gère les décisions relatives à l'union douanière.

La perspective nord-américaine sur les zones de libre échange changera aussi à partir de la fin des années 80. Défavorisées par les administrations américaines antérieures en tant qu'entrave à la libre concurrence, les présidences de George H. W. Bush et de Bill Clinton, mettront en place un cycle ininterrompu de négociations commerciales continentales. En un premier temps, il s'agira de  l'Accord de Libre Echange entre les Etats-Unis et le Canada en 1988, puis l'Accord de Libre Echange Nord-Américain (l'ALENA ou NAFTA, TLCAN) entre les Etats-Unis, le Canada et le Mexique, signé en 1992 il sera ratifié en 1994. Son objectif principal étant la mise en place d'un marché commun par la suppression des droits de douane pour les produits agro-alimentaires et manufacturés (la liberté de circulation se limitant aux permis de travail temporaires spécifiques à l'ALENA, d'autant plus depuis le 11 septembre et le développement des craintes sécuritaires américaines). Ses résultats seront spectaculaires pour les économies canadiennes et mexicaines, avec un triplement de leurs exportations vers les Etats-Unis; mais préoccupants du point de vue dépendance cyclique sur une seule économie (même s'il s'agit de la première économie mondiale) avec respectivement 75% et 79% du total des exportations allant aux Etats-Unis. Produit de la pensée économique néo-libérale dominante de la fin des années 80, l'ALENA provoquera les premières réactions altermondialistes avec le lancement de l'EZLN (Armée Zapatiste de Libération Nationale) au Chiapas le jour même du lancement de l'ALENA, puis l'organisation progressive de pans entiers de la société civile en réponse à la libéralisation à outrance des marchés (mouvement qui s'internationalisera pendant les années 90). Réalisé entre trois groupes d'économies régionales fonctionnant à des rythmes distincts (économies dynamiques du sud canadien, de l'ouest et l'est américain, et du centre-nord mexicain; économies agroalimentaires et environnementales du nord canadien, centre américain et centre-sud mexicain; économies pauvres du sud mexicain dont la frontière poreuse avec l'Amérique Centrale), l'ALENA se distingue nettement du modèle européen d'intégration par paliers (ASA et investissements structurels et régionaux permettant un rattrapage et une capacité d'absorption) ou de l'intégration inter-pares de la CAN. Les pendants environnementaux et sociaux de l'ALENA, le NAAEC et le NAALC, obligeant uniquement les Etats membres à respecter leurs propres standards nationaux et engager un plus grand dialogue avec les corps intermédiaires, et la création d'une banque de développement (NADbank), pour financer les projets de dépollution au Mexique, ne suffiront pas pour créer une dynamique d'intégration ou de mise en place de standards communs supérieurs aux standards nationaux. De plus, l'ALENA sera rendu directement responsable des délocalisations des industries et des services des Etats-Unis vers les autres pays membres, alimentant ainsi les campagnes électorales américaines en discours anti-intégration, et de l'incapacité des agriculteurs mexicains de produire aux prix des industries agroalimentaires des Etats-Unis; sans pour autant permettre une convergence suffisante des économies lors des 15 dernières années. Certains politiciens parlent d'une Union Nord Américaine, construite à l'image de l'Union Européenne, mais ce projet ne rencontre pas les faveurs des majorités politiques au pouvoir.

Il a été évoqué à plusieurs occasions qu'il serait souhaitable d'élargir l'ALENA au reste du continent ("NAFTA Plus" selon la formule de l'ex-Président mexicain Vicente Fox) sans pour autant que ce processus réussisse à cette date. Les Etats-Unis auront favorisé la création du Groupe des Trois (G3) en 1995, réunissant dans un accord de libre-échange trois économies latino-américaines (Mexique, Colombie, Venezuela) dont les échanges avec les Etats-Unis sont importants. Ce bloc devait servir, entre autres, d''anti-chambre pour l'adhésion à l'ALENA. De plus il répondait dans ses objectifs à une partie des craintes liées à la structure de l'ALENA en prônant une libéralisation interne des investissements, des services, des acquisitions gouvernementales  et de la propriété intellectuelle (un accord dit de troisième génération). Par ailleurs, le Mexique se sera engagé dans une course aux accords de libre-échange afin de diversifier son commerce extérieur (sans grande réussite). L'administration américaine de George W. Bush relancera le cycle de négociation d'accords de libre-échange continentaux: d'abord avec le Chili (2003), qui finira par signer des accords de libre-échange individuels avec chacun des membres de l'ALENA; puis avec l'Amérique Centrale et la République Dominicaine (CAFTA-RD, ALEAC, 2007, en négociation entre 2002 et 2007) dans un accord ressemblant au G3, cherchant à limiter l'influence d'autres puissances dans la périphérie nord-américaine, pour lequel la mobilisation des opposants aura été beaucoup plus importante que pour l'ALENA, dont l'intervention remarquée du Prix Nobel d'Economie, Joseph Stiglitz; et enfin l'Andean Trade Preference Act (ATPA) lancé par George H.W. Bush en 1991, les Etats-Unis signeront des accords de libre-échange bilatéraux avec le Pérou (USP-TPA) et la Colombie en 2007 (USC - TPA), tous deux en attente d'application, et se trouve toujours en négociation avec la Bolivie. Le mouvement libre-échangiste continental des Etats-Unis se poursuivra par une tentative de mise en place dès 1994 d'une Zone de Libre Echange des Amériques (ZLEA, FTAA ou ALCA) pour l'ensemble du continent (sauf Cuba), soit 34 pays, qui sera relancée lors des Sommets Inter-Américains de 2001 (Québec), 2003 (Miami) et 2005 (Mar del Plata) sans succès à ce jour. Les aspects purement économiques du projet, qui ne tiennent pas compte de l'impact social, et les approches divergentes des pays du sud et du nord sur le libre-échange en matière agricole (subventions) et sur les services (ouverture des marchés du sud sans contrepartie), ressemblent aux points de blocage du Cycle de Doha (OMC), et ont ralenti les efforts des pays du sud.

La nature avant tout commerciale des accords ALENA (NAFTA) et ALEAC (CAFTA), et le ralentissement du projet de ZLEA (FTAA), auront pour conséquence l'accélération des efforts des autres groupements régionaux pour signer des accords inter-régionaux. L'Union Européenne cherchera en un premier temps à signer des accords d'association avec les principaux acteurs (l'Amérique Latine ne représente que 5% des échanges internationaux de l'UE), réussissant avec le Mexique (1997) et le Chili (2002), et en cours de négociation avec le Mercosur, la CAN et le MCCA. Ces accords comprennent des perspectives de libre-échange, de développement des investissements et de l'aide européenne, de dialogue sur les éléments pertinents de développement durable et de vagues promesses d'échanges éducatifs et culturels. En un deuxième temps, des partenariats stratégiques seront poursuivis avec les plus grandes puissances économiques mondiales dont le Brésil et le Mexique en Amérique Latine, et la Chine, l'Inde et l'Afrique du Sud.  Plusieurs initiatives politiques commencent aussi à évoquer une zone de libre échange entre d'une part l'UE et les Etats-Unis, et d'autre part l'UE et le Canada. En fonction des orientations décidées lors des campagnes électorales américaines (le sénateur McCain est un des promoteurs de cet accord), canadiennes et européennes à venir, ces initiatives pourraient donner lieu à des négociations (probablement très longues).

A l'inverse de la démarche européenne, le Forum de Coopération Economique Asie Pacifique (APEC) créé en 1989 cherche en un premier temps à établir un dialogue économique entre ses 21 pays membres, dont sept pays développés (Etats-Unis, Japon, Canada, Australie, Nouvelle Zélande, Corée du Sud, Taïwan), la puissance émergente chinoise, et le bloc régional du sud-est asiatique, l'ASEAN (à l'exception de la Birmanie, du Laos et du Cambodge). D'inspiration néo-libérale, l'APEC comprend des membres avec des politiques économiques très différentes dont le bloc américain (Canada, Etats-Unis, Mexique, Pérou, Chili, et bientôt la Colombie dès que les adhésions seront à nouveau ouvertes) et le bloc océanien (Australie, Nouvelle Zélande) d'une part, prônant avant tout une ouverture totale des barrières douanières, tout en se préservant le droit de subventionner des industries nationales, face à l'Asie de l'Est (Chine, Japon, Corée du Sud, Taïwan, ASEAN) d'autre part, préférant dans certains cas, une ouverture progressive de certains secteurs à la concurrence internationale et usant, souvent à bon escient, d'une politique interventionniste. Cependant, les frustrations issues du blocage du Cycle de Doha se sont répercutées sur l'APEC, qui évoque depuis 2005 la possibilité de création d'une Zone de Libre Echange Asie Pacifique (FTAAP) vouée à normaliser les 60 accords de libre-échange existants dans cette zone géographique, et les 107 en cours de négociation. Les déséquilibres de balances commerciales, notamment entre les Etats-Unis et l'Asie de l'Est sont devenus un des principaux moteurs de cette initiative, pouvant potentiellement concerner plus de la moitié du commerce mondial et un peu moins de la moitié de la production économique mondiale. Cependant, pour que cette initiative réussisse, elle devrait dépasser l'intérêt actuel pour l'ASEAN Plus Trois ou APT (Chine, Japon, Corée du Sud) en tant que bloc commercial cohérent d'avenir, et faire l'objet d'un consensus durable, inexistant à l'heure actuelle. Toutefois, cette ouverture ver l'Asie permet à trois et bientôt quatre des pays d'Amérique du Sud, avec une façade pacifique, de participer plus activement à la diplomatie économique avec l'Asie, préfigurant d'une relation directe entre l'Unasur et l'APT.

Créé en 2001 en tant que contrepoids de gauche radicale face au projet néo-libéral nord-américain de ZLEA, l'Alternative Bolivarienne pour l'Amérique Latine et les Caraïbes (ALBA, signifiant l'aube en espagnol) lancée par le Venezuela et Cuba, rejoints par la Bolivie (2006), le Nicaragua (2007), puis  , la République Dominicaine, Antigua & Barbuda, et Saint Vincent & les Grenadines (2007, tous membres du Caricom), prévoyait une intégration politique et sociale permettant la correction des handicaps économiques nationaux grâce au partage des forces des autres Etats-membres et l'application du Traité Commercial des Peuples. Ce Traité signé en 2006 entre la Bolivie (initiatrice du traité), le Venezuela et Cuba prévoit l'élimination de toutes les barrières douanières (dans le respect de la capacité d'adaptation et des besoins économiques et sociaux des populations rurales, et de la sécurité alimentaire régionale); des échanges technologiques sur la base des bénéfices partagés; des luttes communes contre l'analphabétisme; la promotion des biens culturels des Etats membres; la création éventuelle de sociétés d'intérêt public binationales favorisant les projets sociaux, d'industrialisation, de sécurité alimentaire (priorité à Cuba et dans les zones peuplées d'indigènes à l'ouest de la Bolivie), et l'ouverture de succursales des institutions financières publiques dans les autres pays membres. C'est dans ce cadre que s'effectuent l'échange entre les médecins cubains et le pétrole vénézuélien; que sont lancées les actions de coopération ophtalmologiques cubaines en Bolivie en échange d'investissements boliviens à Cuba et d'exportations à tarif préférentiel des biens miniers, agricoles et industriels boliviens; que sera créée une ligne aérienne bolivienne avec l'aide de Cuba et du Venezuela; que le Venezuela partage ses infrastructures internationales de télécommunications (notamment ses satellites); que du pétrole vénézuélien (carburant, asphalte) est exporté en échange de gaz et de produits agricoles boliviens; et que les trois pays exigeront l'annulation de la dette externe bolivienne, qui freine tout développement économique public du pays. Une deuxième technique de récupération des montants des investissements en infrastructures ou sociaux prônée par le traité est l'exemption d'impôts des sociétés publiques ou d'économie mixte installées sur le territoire d'un autre Etat membre débiteur, pendant la durée du remboursement. D'une certaine façon, ce traité est une extension des traités commerciaux de type Nation la Plus Favorisée (MFN) aux investissements publics et programmes sociaux. Le concept est louable mais sa mise en pratique exige un niveau de confiance inter-gouvernemental qui est difficilement institutionnalisable et donc pérennisable. Néanmoins, ce traité permettant une industrialisation accélérée de Cuba et de la Bolivie grâce aux richesses hydrocarbures du Venezuela et de la Bolivie, sert de complément utile à l'Unasur et au Mercosur (auquel le Venezuela vient d'adhérer et qui considère l'adhésion de la Bolivie, Etat associé depuis 1996). Par ailleurs, l'Etat de Cuba, isolé de toutes les autres initiatives sous-régionales trouve ainsi un espace économique disposé à troquer certaines de ses ressources économiques d'avenir, notamment ses élites médicales spécialisées. Finalement, la spécialisation agricole, industrielle et des services selon une formule régionale (ou sous-régionale) et non plus selon un modèle national, grâce à des investissements productifs et en recherche et développement partagés au sein d'un bloc régional de faible envergure, doit être observé afin de mieux analyser les potentialités d'une telle politique.

C'est dans ce cadre que se crée l'Unasur, un ensemble de 17,6 millions de km2 (deuxième ensemble géographique après l'ALENA, devant la Russie), 382 millions d'habitants (cinquième ensemble régional après l'UA, l'ASEAN, l'UE et l'ALENA), un PIB de $2 887 milliards (quatrième ensemble géographique après l'UE, l'ALENA et la Chine), couvrant 27% des sources d'eau douce de la terre, avec quatre langues de fonctionnement (espagnol, portugais, anglais et néerlandais). L'Unasur est né d'un projet lancé en 2004 lors du Sommet de Cuzco de Communauté Sud-américaine des Nations, prolongé lors des sommets de Brasilia, Cochabamba, et d'Isla Margarita de 2005, 2006, et 2007, cherchant à émuler le niveau d'intégration atteint par l'UE, et mettant en valeur les principes de "liberté, égalité et fraternité" de la lutte pour l'indépendance menée par Simon Bolivar, Jose de San Martin et Bernardo O'Higgins. Les zones de libre-échange du Mercosur et de la CAN, ne seront pas fusionnées, à court terme, avec l'Unasur. Cet élément sera décisif pour la suite car cet acte aurait permis de donner une consistance immédiate au projet Unasur, qui doit ainsi ré-inventer un système d'intégration adapté; cette recherche de complémentarités sous-régionales se retrouve ainsi dans le système institutionnel de l'Unasur. Ce dernier comprend: un Conseil des Chefs d'Etat, principal organe décisionnel (assisté par le Conseil des Ministres des Affaires Etrangères et par les Réunions Ministérielles Sectorielles), dont la présidence annuelle est tournante; un Conseil des Délégués, chargé de rendre compatibles les initiatives de l'Unasur avec les autres initiatives régionales (ALADI) et sous-régionales (Mercosur, CAN, traités de libre-échange bi-nationaux ou tri-nationaux), et d'assurer le dialogue via une participation citoyenne au processus d'intégration (ce choix prend clairement en compte les difficultés en termes d'acceptation populaire et de politisation des institutions que rencontre actuellement l'UE, voir billet); un Secrétariat Général permanent chargé d'exécuter les décisions des autres organes de l'Unasur, dont la direction est assumée pour deux ans avec un mandat renouvelable une seule fois (l'absence de pouvoir décisionnel de cet organe est critiqué par le Président équatorien Rafael Correa et par le premier Secrétaire Général désigné, l'ex-Président équatorien Rodrigo Borja, qui a démissionné du poste à la veille du sommet de Brasilia, se disant déçu de la non inclusion du Mercosur et de la CAN dans l'Unasur); un Parlement de l'Unasur composé pour le moment de représentants des parlements nationaux (qui devra faire l'objet d'un protocole additionnel au Traité de Brasilia afin de déterminer son rôle dans l'architecture institutionnelle, art.17). Tout comme l'ALADI, l'Unasur pourra utiliser les coopérations renforcées sur des thématiques spécifiques qui concernent au moins trois Etats membres (art. 13). La libre circulation des personnes est toutefois quasi-immédiate, avec la possibilité donnée aux nationaux des Etats-membres de l'Unasur de circuler sur tout le territoire de l'Union uniquement avec une pièce d'identité nationale. Une spécificité sera cependant réservée aux pays membres du Caricom, le Surinam et la Guyana, qui intègreront l'Unasur à un rythme plus lent que les autres pays membres, reconnaissant ainsi leur refus de participer aux autres ensembles sous-régionaux sud-américains. Par ailleurs, le Mexique et le Panama sont des membres associés de l'Unasur.

Le projet de Banque du Sud pourrait aussi à terme être intégré dans l'Unasur. Cette Banque, dont le siège se trouve à Caracas au Venezuela, est née d'un projet entre le Venezuela et l'Argentine lancé en 2006 et concrétisé fin 2007, qui s'est étendu à sept Etats d'Amérique du Sud (avec le Brésil, la Bolivie, l'Equateur, le Paraguay et l'Uruguay), avec une capitalisation initiale d'un milliard de dollars par Etat membre. Malgré le souhait initial d'Hugo Chavez d'étendre la participation à tous les Etats d'Afrique, d'Asie et aux autres Etats non alignés, les statuts définitifs de la Banque du Sud limitent son champ d'action à l'Amérique Latine. L'objectif de la Banque est de favoriser la convergence des économies latino-américaines et de financer les projets d'infrastructures trans-frontaliers. Son ambition est de concurrencer la Banque Mondiale et le FMI avec des conditions différentes appliquées aux crédits, surtout pour ce qui concerne les clauses de restructuration intégrant une gestion macro-économique nationale soumise aux Plans d'Ajustement Structurels (PAS), et leurs effets nocifs sur le tissu social (réduction forcée des budgets nationaux pendant les années 80 et 90). Cependant, la grande inconnue de cette opération reste la limitation des fonds de la Banque, ce qui l'empêcherait a priori de renouveler ses crédits en appliquant une politique de remboursement différente des autres organisations financières internationales et régionales. L'augmentation des fonds propres de la Banque impliquera une redéfinition de son rôle, dépassant celui d'une banque de développement pour se transformer partiellement en un fonds souverain à destination continentale (répondant ainsi aux craintes, issues des périodes dictatoriales de fuite des capitaux). De plus, il est question de créer une monnaie unique pour l'Amérique Latine, qui permette au sous-continent de mieux résister aux pressions inflationnistes internationales (notamment grâce à ses exportations d'énergie fossile et exportations agroalimentaires), et aux désavantages croissants de l'utilisation du dollar (ou de l'euro) comme monnaie de référence pour le commerce mondial, pour une zone qui diversifie progressivement ses échanges entre l'Amérique du Nord, l'Europe et l'Asie de l'Est. La Banque du Sud est ainsi présagée comme vecteur principal pour la création de cette monnaie unique pendant la prochaine décennie (bien que ses structures internes semblent être assez éloignées de celles d'une Banque Centrale).

Quindi... A une époque de désengagement des Etats-Unis de l'hémisphère sud, faisant suite aux nouvelles priorités stratégiques issues de l'après 11 Septembre 2001 et des guerres en Afghanistan et en Irak, les projets d'Union Latino-Américaine excluant les zones d'influence des Etats-Unis en un premier temps (Mexique, Amérique Centrale, Caraïbes, Colombie, Paraguay), puis les réintégrant progressivement, ont foisonné depuis 15 ans. Ces dernières auront permis de débloquer pendant les quatre dernières décennies un processus bloqué pour raisons politiques nationales (périodes des dictatures qui refusaient un droit de regard de leurs voisins sur la politique nationale), refus des Etats-Unis de rentrer dans des processus de libre-échange régionaux jusqu'à la fin des années 80, et incapacité d'obtenir un accord entre des gouvernements sud-américains de tendances politiques divergentes. La problématique de l'intégration sous-régionale du Mercosur et de la CAN, précédent l'Unasur, sans pour autant l'intégrer officiellement, sera néanmoins abordée dès le préambule du Traité de Brasilia qui précise les avancées antérieures. Par ailleurs, le Caricom aura lui aussi une influence sur la zone Unasur dès le démarrage, à travers la Guyana et le Surinam, pour qui un processus d'intégration plus lent est prévu. La potentialité d'une intégration des autres pays latino-américains d'Amérique Centrale, des Caraïbes et d'Amérique du Nord (Mexique) dans l'Unasur (art. 20), pourrait aussi provoquer la relance d'un processus d'intégration plus poussé en Amérique du Nord, voire de la zone d'influence nord-américaine actuelle (ALENA et CAFTA-RD), afin d'éviter d'avoir une zone politique homogène au sud des Etats-Unis (dans sa "zone d'influence" immédiate), qui pourrait leur faire de l'ombre pour la prise de décision continentale. Tant que l'Unasur restera un bloc concerné principalement par l'ouverture des frontières, l'amélioration du niveau de vie et des facteurs de production dont les conditions sociales et les normes environnementales, alors les Etats-Unis y trouveront leur compte. Dès lors qu'il s'agira de positions économiques et sécuritaires communes, et notamment en tant qu'acteur international unifié, une réticence en provenance de la puissance du nord est à prévoir (même si elle y trouverait a priori son compte pour la lutte anti-drogue et contre les insurrections violentes de gauche radicale). Dans le domaine sécuritaire les principaux acteurs de l'Unasur ont déjà commencé à débloquer le dossier avec une ébauche de réponse continentale au problème des FARC; le Brésil vient de signer un pacte bilatéral de défense avec la Colombie intégrant des dispositions sur le renseignement, la fourniture d'armes et la formation militaire. Ce début de coopération pourrait permettre de limiter le trafic transfrontalier de drogues et d'armes, source considérable de revenus pour les FARC et de sécuriser progressivement la zone amazonienne.

L'Unasur sera une organisation unique en son genre car elle aborde dès sa création (article 3 du Traité de Brasilia) les problématiques du XXIème siècle dont:

• les problématiques environnementales de biodiversité  et d'aquifères (3g);
• les problématiques énergétiques (3d) et d'infrastructures de transports (3e);
• les problématiques sociales (3b) dont la participation citoyenne (art. 3p et art. 18), la réduction de l'analphabétisme (3c - d'inspiration "bolivarienne"), la sécurité sociale (3j);
• les problématiques migratoires et de respect des droits de l'homme (3k);
• les problématiques spécifiques aux PME (3m);
• la création d'une identité sud-américaine commune (3i), respectueuse de la diversité culturelle et des cultures indigènes (3o);
• un rappel de tous les autres traités et politiques internationales (3q) dont la lutte contre la corruption, le trafic de drogue, le trafic d'armes légères, la traite de personnes, le déminage, le terrorisme, le désarmement nucléaire, etc.

Il s'agit donc d'une organisation avec des objectifs concrets dépassant de loin une union économique. Le traité constitutif prévoit aussi la possibilité de dénonciation par un Etat membre (art. 24) avec une notification de six mois. La véritable inconnue est celle d'une paralysie potentielle pour cause de politiques divergentes entres les Etats membres (notamment entre les gouvernements de gauche radicale et de droite conservatrice) ou d'efforts concentrés dans les blocs sous-régionaux du Mercosur, de la CAN, et du Caricom. Ce dernier point ressemble quelque peu à la concurrence entre la CEE et l'AELE aux débuts de la construction européenne, et la concurrence au sein de l'UE entre les inter-gouvernementaux libre-échangistes et les unionistes devenus fédéralistes depuis plusieurs décennies. Le développement de l'Unasur et de ses projets de coopérations renforcées, tout comme les développements récents du Mercosur et de l'ALBA, devront être observés de près par la communauté internationale, ils apporteront peut-être des solutions innovantes aux problématiques d'intégration régionale et à la théorie néo-fonctionnaliste.

Document à consulter:

Téléchargement trait_consitutif_de_lunasur_trait_de_brasilia_en_espagnol.pdf

   

Comments

[Rédigé par: OKempf]

Bravo QUindi, encore un travail remarquable...

[Rédigé par: ArnaudH]

@ Olivier: Merci beaucoup pour le commentaire et pour la référence à l'article sur ton blog

@ tous: le blog exceptionnel d'Olivier (en termes d'analyses géopolitiques et de défense): http://egea.over-blog.com/

[Rédigé par: europium]

quelle est la responsabilité de l'occident pour le futur?
en ce qui concerne le développement durable l'UE semble faire machine arrière pour le développement des agro-carburants car elle s'est aperçue qu'il y avait un problème de compétition des sols(agriculture pour agrocarburant/agriculture nourricière). un des risques est la montée des cours . de plus, la population mondiale va continuer de croitre alors que l'on constate déjà une baisse de la qualité des sols dans de nombreuses régions( pb de salinisation, monoculture, etc.....)et que dans certaines régions il sera impossible d'augmenter le nombre de terres cultivables.

est-il raisonnable dès lors que dans le programme d'Obama il soit question de développer fortement les agrocarburants?
les USA sont en retard dans le domaine du développement des énergies alternatives au pétrole. leur pragmatisme et leurs moyens financiers font qu'il vont développer une méthode qui existe déjà car il suffit de mettre les moyens pour avoir des résultats rapides. mais cette orientation aura des conséquences à terme.... et donnera une nouvelle fois une mauvaise image des USA et va créer des tensions sur le plan international.

[Rédigé par: ArnaudH]

Salut Europium, merci pour le commentaire,

En effet les considérations liées à la crise alimentaire (symptomatique d'un certain rééquilibrage mondial de la production suite à l'augmentation de la demande et l'effondrement des prix ces dernières années) et la mauvaise gestion des sols, semblent aussi remettre en cause la logique d'une politique énergétique liée aux agrocarburants (qui semblait logique si on regardait uniquement les facteurs liés à la crise énergétique) qui permettait, aux yeux de la commission, de faire d'une pierre deux coups: faire passer le paquet énergie dans des pays à forte production agricole, et dynamiser la PAC. Autre considération à prendre en compte, les facteurs de désertification et raréfaction de l'eau liés à la crise climatique qui pourraient aussi renforcer la tendance à délaisser les agrocarburants.

Pour ce qui est des Etats-Unis, cela répond surtout à des considérations de politique interne, d'autant plus en période électorale, où des Etats fortement subventionnés pour la production d'agro-carburants comme l'Iowa peuvent mettre une pression démesurée sur le gouvernement fédéral. J'espère que les promesses électorales changeront radicalement lors de la présentation du paquet énergie d'Obama (on parle d'Al Gore comme secrétaire à l'Energie...) mais ça risque d'être un peu optimiste...